行政認定是行政執法中事后監管的重要環(huán)節，而“監管往往是通過(guò)專(zhuān)家（或者至少應該是專(zhuān)家）來(lái)設計和實(shí)施規則，雖然專(zhuān)家也可作為證人提供信息，但訴訟往往通過(guò)多面手（可做法官、陪審團、審判律師等這樣的通才）來(lái)主導。”行政認定作為一種相對較為獨特的行政執法證據，在刑事訴訟中使用雖然面臨著(zhù)專(zhuān)業(yè)性評價(jià)與司法評價(jià)之間的轉換，但無(wú)疑也屬于以證據為核心的刑事指控體系的組成部分。而行政執法與刑事司法之間銜接不暢的問(wèn)題由來(lái)已久，行政認定在刑事訴訟中作為證據采信時(shí)表現得尤為突出。有鑒于此，為了規范行政認定在刑事訴訟中使用，下文中從構建以證據為核心的刑事指控體系的視角出發(fā)，提出完善行政認定的制作程序及其配套機制的初步構想。
（一）優(yōu)化行政認定的撰寫(xiě)方式
在目前的行政執法實(shí)踐中，行政認定從內容到形式、稱(chēng)謂、制作主體與程序等方面往往存在欠缺規范之處。以?xún)炔拷灰装傅男姓J定為例，對裁判文書(shū)進(jìn)行的分析顯示，其稱(chēng)謂、制作主體到記載的內容都不一而足，包括證監會(huì )認定意見(jiàn)、證監局認定函、證監局出具的證明、證券犯罪稽查局調查報告、證監部門(mén)移送函；記載的內容更是差異極大，有的是整體認定，有的是個(gè)別認定，有的內容詳實(shí)，有的則十分簡(jiǎn)略，還有的認定只有結論卻沒(méi)有認定的過(guò)程和理由闡述。內幕交易案件中的行政認定撰寫(xiě)方式不規范，是導致個(gè)別證監部門(mén)行政認定無(wú)法被采信的主要原因。
1.統一同類(lèi)行政認定的稱(chēng)謂。同類(lèi)行政認定稱(chēng)謂不同會(huì )導致撰寫(xiě)內容上的差異，這樣既會(huì )帶來(lái)采信上的疑難，也會(huì )影響刑事判決的信服力。因此，應該統一同種類(lèi)行政認定的稱(chēng)謂，避免使用的混亂與歧義。為了克服實(shí)踐中撰寫(xiě)生產(chǎn)安全事故調查報告時(shí)使用名稱(chēng)不規范的問(wèn)題，2023年應急管理部印發(fā)的《生產(chǎn)安全事故調查報告編制指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《事故調查報告編制指南》）第2章第2.1.1款中專(zhuān)門(mén)規定了編寫(xiě)事故調查報告名稱(chēng)的通用格式：“轄區名+生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位名稱(chēng)+事故發(fā)生時(shí)間+事故等級+事故類(lèi)型+事故調查報告”。對此，可以針對不同類(lèi)型的行政認定進(jìn)行類(lèi)型化命名。如對于內幕交易案件的行政認定，可以統稱(chēng)為“關(guān)于某某某涉嫌內幕交易的行政認定書(shū)”；對于物的性質(zhì)的專(zhuān)業(yè)認定，可以統稱(chēng)為“關(guān)于某某物的專(zhuān)業(yè)行政鑒定”；對于林地、山地或者草原等使用權還是所有權性質(zhì)的認定，可以統稱(chēng)為“關(guān)于某某林地的所用權還是所用權性質(zhì)的認定”，等等。
2.從嚴把關(guān)行政認定的制作主體。對此，主要從兩個(gè)方面予以規范。其一，行政認定的制作主體必須是公職人員，且嫻熟于專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域與行業(yè)法律、法規，并由兩人以上共同制作。一些行政鑒定與檢測報告的制作主體，更要從其專(zhuān)業(yè)特長(cháng)上進(jìn)行把關(guān)。如行政鑒定人員通常必須具備專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)，行政鑒定必須由兩人以上共同作出，鑒定人員簽字后交由行政機關(guān)蓋章。其二，所有的行政認定均只能以行政執法機關(guān)名義作出。行政執法機關(guān)不但應該從程序上引導和監督辦案人員取證，而且還必須對整個(gè)行政認定的制作過(guò)程進(jìn)行監控，從而確保行政認定結果的科學(xué)性和客觀(guān)性。
3.撰寫(xiě)行政認定應該采取規范化的格式。行政認定一般包含基礎事實(shí)、專(zhuān)業(yè)性判斷與法律援引?；A事實(shí)應該準確、全面、客觀(guān)、簡(jiǎn)潔地表述案件的基本情況，包括時(shí)間、人物、地點(diǎn)、經(jīng)過(guò)和結果。專(zhuān)業(yè)性判斷部分應該立足于上述基礎事實(shí)，對全體執法人員以及行業(yè)內人士集體研判的過(guò)程進(jìn)行描述，將理由、支撐證據以及大多數人的意見(jiàn)予以說(shuō)明，少數人意見(jiàn)也應該載明，并最終作出結論性的專(zhuān)業(yè)判斷，如“經(jīng)過(guò)調查認定，某某某涉嫌內幕交易”。法律援引部分應該依托案件的基礎事實(shí)與專(zhuān)業(yè)性判斷，比照該領(lǐng)域中的行政法規，精準地適用其中的具體規定。
（二）完善公安司法機關(guān)中專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位的配套制度
雖然各地公安司法機關(guān)均內設有技術(shù)信息部門(mén)，以協(xié)調和指導本單位解決案件中的專(zhuān)門(mén)性問(wèn)題。但是在上述技術(shù)信息部門(mén)以及查處專(zhuān)業(yè)性違法犯罪的機構中，存在著(zhù)專(zhuān)業(yè)人才短缺、人員流失嚴重、缺乏統一的審查標準等問(wèn)題。以全國檢察機關(guān)的技術(shù)信息部門(mén)所面臨的問(wèn)題為例，目前全國各級檢察機關(guān)的信息技術(shù)部門(mén)普遍存在機構設置不統一、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的數量與審查能力不足、業(yè)務(wù)發(fā)展不均衡、審查規范較分散等現象，由此導致實(shí)踐中對技術(shù)性證據專(zhuān)門(mén)審查的對象與范圍認識不一致、啟動(dòng)審查的主觀(guān)性較強、審查方式的多樣性與類(lèi)型化不足、專(zhuān)門(mén)審查的外部力量利用欠缺、審查責任與審查標準不夠明確、審查意見(jiàn)與司法應用存有認識誤區。
充分發(fā)揮公安司法機關(guān)內設的技術(shù)崗位在解決專(zhuān)門(mén)性問(wèn)題中的作用，是客觀(guān)公正地處理案件的關(guān)鍵因素。因此，應該健全公安司法機關(guān)中專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位的職責及其配套機制。
首先，應該強化公安司法機關(guān)技術(shù)性審查人員的配置及其崗位職責。對此，可從兩方面予以完善。其一，從制度上保障公安司法人員的待遇及其崗位職數。作為實(shí)施專(zhuān)門(mén)審查的主體是否具有某項專(zhuān)門(mén)知識以及是否具備開(kāi)展專(zhuān)門(mén)審查的能力，才是技術(shù)性證據審查工作中更為關(guān)鍵的問(wèn)題。對此，應該從制度上保障與技術(shù)人員的專(zhuān)長(cháng)相匹配的待遇。有些公安司法機關(guān)的探索性經(jīng)驗可予以借鑒，如貴州省檢察院設置了信息化建設和大數據應用首席技術(shù)官。筆者認為，可以借鑒貴州省檢察院的探索經(jīng)驗，按照每個(gè)人的技術(shù)專(zhuān)長(cháng)及其作用大小，設置相應的薪酬與級別崗位。其二，提升公安司法機關(guān)中信息技術(shù)部門(mén)的地位。目前在各級公安司法機關(guān)中，技術(shù)性審查部門(mén)往往被視為普通的行政辦事機構，這樣不利于發(fā)揮其把關(guān)專(zhuān)業(yè)性違法犯罪的審查職能，因此，應該淡化行政色彩，將技術(shù)性審查部門(mén)作為提升各級公安司法機關(guān)辦案質(zhì)量的核心機構。
其次，規范啟動(dòng)行政認定審查程序。目前各級公安司法機關(guān)啟動(dòng)技術(shù)性審查程序較為隨意，對此，應該明確規定如果采信行政認定存在疑難，且被追訴方提出了抗辯意見(jiàn)時(shí)，必須強制啟動(dòng)技術(shù)性審查。
最后，完善技術(shù)性證據的審查標準。目前，與成熟的鑒定體制不同，除證券內幕交易與市場(chǎng)操縱行為的認定制定了操作指引之外，行政認定中的專(zhuān)業(yè)性審查大多欠缺統一的質(zhì)量審查標準?！秲饶唤灰字敢穼τ谧C券市場(chǎng)操縱行為與內幕交易行為均制定了細化的操作規定。因此，筆者認為，對于一些專(zhuān)業(yè)性較強的行政執法行為，國務(wù)院直屬行政執法總局應該借鑒中國證券監督管理委員會(huì )的做法，制定指導下級行政執法機關(guān)進(jìn)行行政認定的審查標準。
（三）細化行政執法機關(guān)與刑事司法機關(guān)的雙向咨詢(xún)機制
行刑銜接不暢一直是我國的痼疾，這是導致公安司法機關(guān)采信行政認定面臨諸多制度困境的主要原因。鑒于“執法司法機關(guān)配合不足、溝通機制不完善，是行刑銜接工作開(kāi)展的短板之一。”2021年《最高人民檢察院關(guān)于推進(jìn)行政執法與刑事司法銜接工作的規定》（高檢發(fā)釋字〔2021〕4號）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《高檢行刑銜接規定》）第13條規定：“行政執法機關(guān)就刑事案件立案追訴標準、證據收集固定保全等問(wèn)題咨詢(xún)人民檢察院……人民檢察院在辦理案件過(guò)程中，可以就行政執法專(zhuān)業(yè)問(wèn)題向相關(guān)行政執法機關(guān)咨詢(xún)。”但是行政執法機關(guān)與刑事司法機關(guān)如何進(jìn)行雙向咨詢(xún)，卻缺乏具體的操作條款。對此，筆者認為，可以借鑒最高人民檢察院駐中國證監會(huì )檢察室的辦案經(jīng)驗，并結合《高檢行刑銜接規定》的相關(guān)條款予以細化。2021年9月，為了落實(shí)中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于依法從嚴打擊證券違法活動(dòng)的意見(jiàn)》中“探索在中國證監會(huì )建立派駐檢察的工作機制”要求，最高人民檢察院與中國證監會(huì )成立了最高檢駐中國證監會(huì )檢察室。最高檢駐中國證監會(huì )檢察室運行的成效頗為顯著(zhù)，僅僅是2022年1月至6月間，起訴證券類(lèi)犯罪同比上升93.4%。最高檢駐中國證監會(huì )檢察室強化了與證監部門(mén)、公安機關(guān)、審判機關(guān)的配合協(xié)作，健全了信息共享、會(huì )商協(xié)商、提前介入等工作機制。2024年4月，最高人民檢察院與國家金融監管總局舉行的首次工作交流會(huì )中指出，雙方將進(jìn)一步完善行刑雙向銜接機制，推動(dòng)與有關(guān)部門(mén)聯(lián)合出臺銀行業(yè)、保險業(yè)行政執法與刑事司法銜接辦法，更好發(fā)揮金融管理部門(mén)的專(zhuān)業(yè)化優(yōu)勢和檢察機關(guān)的司法優(yōu)勢。顯然，隨著(zhù)上述配合協(xié)作機制的健全，證監部門(mén)與公安司法機關(guān)之間的雙向咨詢(xún)就順暢得多。因為這種配合協(xié)作意味著(zhù)從行政認定的制作到采信，公安司法機關(guān)與證監部門(mén)均是全流程參與。筆者認為，最高檢駐中國證監會(huì )檢察室的上述經(jīng)驗是值得肯定和推廣的。因為中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳以及各部委、最高人民法院、最高人民檢察院?jiǎn)为氁约奥?lián)合發(fā)布的數十部行刑銜接的規范性文件中，大多規定了行政執法機關(guān)與公安司法機關(guān)的信息共享、會(huì )商協(xié)商以及提前介入機制，因此，從法理層面而言，對于行刑銜接類(lèi)案件，行政執法機關(guān)與公安司法機關(guān)均可借鑒最高檢駐中國證監會(huì )檢察室的經(jīng)驗，借助信息共享、會(huì )商協(xié)商以及提前介入機制，以保障制作與采信行政認定的規范性。
（四）頒布指導性案例，規范同種類(lèi)型的行政違法犯罪案件中執法與司法中的共性問(wèn)題
2010年最高人民法院、最高人民檢察院先后制定了《最高人民法院關(guān)于案例指導工作的規定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《最高法案例指導規定》）和《最高人民檢察院關(guān)于案例指導工作的規定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《最高檢案例指導規定》），上述兩大規定中要求最高人民法院、最高人民檢察院分別遴選一批具有典型性、疑難復雜或者新類(lèi)型等代表性案例，以確保各級司法機關(guān)在認定事實(shí)和適用法律上做到標準統一。對此，《最高法案例指導規定》第7條指出：“最高人民法院發(fā)布的指導性案例，各級人民法院審判類(lèi)似案件時(shí)應當參照。”2019年修訂的《最高檢案例指導規定》第15條中也有類(lèi)似規定。同時(shí)，對于一些專(zhuān)業(yè)性較強的行政犯，最高人民檢察院、最高人民法院往往會(huì )聯(lián)合行政執法機關(guān)共同頒布指導性案例，以指導行政執法與刑事司法程序。如以證券類(lèi)違法犯罪為例，最高人民法院、最高人民檢察院以及中國證券監督管理委員會(huì )多次聯(lián)合頒布了一系列的指導性案例?？傮w而言，通過(guò)指導性案例規范各種不同類(lèi)型的行政認定的制作程序及其內容，是有法理支撐與現實(shí)可操作性的。
其一，符合“兩高”遴選指導性案例標準。行政犯罪的追訴往往關(guān)涉到行政執法主體與刑事司法主體兩種差異化職能之間的銜接，這類(lèi)犯罪通常較為復雜和疑難。而行政認定則是二者之間的聯(lián)系紐帶，因此，規范同種類(lèi)型的行政認定的制作程序及其內容，是刑事訴訟中正確認定案件事實(shí)與適用法律的前提條件。遴選“兩高”指導性案例應該具備五個(gè)條件之一：社會(huì )廣泛關(guān)注的、法律規定比較原則的、具有典型性、復雜疑難或者新類(lèi)型的、其他具有指導作用的。對此，《最高法案例指導規定》第2條、《最高檢案例指導規定》第2條均有類(lèi)似規定。同時(shí)，最高司法機關(guān)以及行政執法機關(guān)也充分認識到這一點(diǎn)，對于一些典型的復雜疑難的行政犯罪，往往聯(lián)合頒布指導性案例。如上文中提及的證券類(lèi)違法犯罪的系列性指導案例、最高人民檢察院、最高人民法院、公安部、司法部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)布的污染環(huán)境的系列刑事案件典型案例、非法集資類(lèi)犯罪的典型案例，等等。因此，對于各類(lèi)行政犯罪案件在執法和司法中所可能面臨的共性問(wèn)題，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部會(huì )同行政執法機關(guān)頒布指導性案例，指導各級行政執法機關(guān)與刑事司法機關(guān)辦案，既符合“兩高”遴選指導性案例的標準，也有實(shí)踐層面的支撐。
其二，對于遴選的代表性案例，由最高人民檢察院、最高人民法院、公安部會(huì )同主管的行政執法機關(guān)共同研究和編撰。雖然各種不同的行刑銜接案件中所面臨的問(wèn)題存在較大差異，但是同種類(lèi)型案件中行政執法與刑事司法的疑難之處則往往是共同的，如證券類(lèi)違法犯罪的“高度蓋然性”標準的判斷、內幕信息的界定與知情人的范圍、入罪的標準與證據固定；環(huán)境類(lèi)違法犯罪中行政鑒定的證據效力、各種檢測數據的核實(shí)與采信；安全生產(chǎn)類(lèi)違法犯罪的采信專(zhuān)業(yè)性判斷以及數家行政執法機關(guān)的分工與合作問(wèn)題；等等。同時(shí)，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳以及最高司法機關(guān)與行政執法機關(guān)單獨或者聯(lián)合頒布的數十部行刑規范性文件中，雖然對處理所有的行政違法涉嫌犯罪的案件有一定的指導作用，但是鑒于各種不同類(lèi)型的行政違法犯罪案件存在較大差別，因此，上述規范性文件中只能提供原則性規定，難以進(jìn)行細化。這樣一來(lái)，由最高人民法院、最高人民檢察院、公安部以及行政執法部門(mén)共同遴選、編撰指導性案例就顯得尤為必要。具體而言，對于入選的指導性案例，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部以及行政執法機關(guān)在編撰時(shí)應該體現同種類(lèi)行政違法犯罪案件的共性疑難問(wèn)題，如行政執法中的證據收集、固定以及在刑事訴訟中使用應該注意的問(wèn)題，專(zhuān)業(yè)性判斷與違法性認識的援引，刑事立案的標準，行政執法主體與刑事司法主體的職能銜接等。行政認定是行政執法與刑事司法銜接的聯(lián)系紐帶，如果能夠將同類(lèi)行政違法涉嫌犯罪的案件的共性疑難問(wèn)題均予以體現，那么，各級行政執法機關(guān)在制作行政認定時(shí)，從程序、形式、主體以及內容上才能與刑事司法無(wú)縫銜接，從而破解一直以來(lái)行政認定在刑事訴訟中使用所面臨的諸多困境。
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